邓聿文：PX的命运

时间：2012-11-07   来源：财经网

　　宁波官方宣布不再建PX项目，这是国内第三个在民众抗议下，收回PX项目建设决定的城市，也是今年来继四川什邡、江苏启东后发生的第三起环境群体事件。在该起事件中，我们再次见到以往类似事件中一再出现的“政府拍板上项目--民众抗议--项目搁浅”的反应模式。

　　近年来，由环境问题引发的群体事件在我国有日渐增多的趋势，环境群体事件在各类群体事件中日益突出。某种程度上，这是我国工业化向重化工业阶段推进的必然结果。说是必然结果，是因为重化工业对环境的污染和破坏更严重，而中国作为一个大国，经济要想不受制于人，就必然不能不发展重化工业，虽然随着技术的进步，可以减少对生态破坏的程度，但以目前的技术，做到完全不对环境产生不利影响，是不可能的;说是某种程度，是因为如果政府对上重化工项目的决策更慎重，相关预案做得周到细致，虽然环境问题还是会产生，但群体事件或许能够避免。

　　然而，现实却是，环境群体事件越来越多，规模越来越大，甚至出现打砸抢等暴力行为。这其中的根源，就是政府事前的决策随意粗糙，上什么项目，政府主要**拍板说了算，既不征求民众尤其是利益相关方的意见，在民众表达反对意见后，也不做解释沟通工作，或者解释沟通工作没做好，致使矛盾激化，最后导致事情不可收拾，政府被迫收回成命。这样一个过程下来，政府的信誉也耗费殆尽。

　　在很多环境群体事件中，基本都是这样。宁波镇海的PX项目，虽然如官方所说，并非没打算听取民意，政府制定了项目环评公示、公众参与调查、听证会、论证会等工作的计划和时间安排，但在还没有进入这些工作环节时，部分群众表达了对这个项目的关切。换言之，政府还没来得及和民众沟通，他们就表达了反对意见。真实情况到底如何，暂且先放在一边，民众为什么没耐心听政府的解释和说明?原因只能是，类似事件在全国一再发生，使当地百姓不再信任政府，不想听政府的解释。

　　尽管谁都不愿意看到环境事件的出现，但也不要把它看作洪水猛兽。一定意义上讲，这也是好事，表明公众的环境意识和对环境权利的自觉有了很大提高。在计划经济时代，或者在改革初期，是不会发生环境群体事件的。计划时代，一切都由政府做主，百姓只能被动地接受政府的安排;改革初期，民众则是宁可受污染，也要先填饱肚子。只有在普遍的温饱问题解决后，民众才会开始重视环境问题，环境权益才会生成并得到提升。

　　这恐怕是经济和社会发展的一个规律。从发达国家的经验看，上世纪七、八十年代也时常发生此类因担心生态环境受到破坏而出现的群体事件。对此，学界称之为"邻避"现象或"邻避"冲突;也就是，虽然承认有生态风险的公共设施可能是必要的，但民众不希望诸如垃圾处理场、变电站、核电站等设施建在自家后院。邻避现象自1970年代以后，成为一个世界性的问题。

　　比起垃圾焚烧厂、精神病院等生活类和社会类邻避现象来，像PX项目这样的能源类设施邻避现象，在为广大地区的民众带来效益的同时，其外部成本却由设施附近的居民来承担，危及邻近地区居民健康，所以，它更会引起地方民众的反对。而鉴于此类邻避设施多建在城市近郊或边缘地带，它实际也是一个风险分配不公的问题，弱势地区和弱势人群承担了更多的环境风险，从而凸显了环境不正义。这就还需要我们从环境正义的角度来看待环境群体事件。

　　对于发达国家来说，由于完成了工业化，不再需要从事大规模的经济建设，所以，即使出现邻避现象，对其国家发展也影响不大。但中国不同，如前所述，中国还是一个发展中国家，还有繁重的工业化任务尚待完成，不可能不上一些对生态和环境有污染的项目;另外，为社会公共利益之需，政府也应配置若干公共设施以提升社会、文化、经济等服务机能。在这种情况下，如果仅仅因为民众的反对和抗议，就不建相关项目，无论于国家还是民众的整体福利，都不利，造成双输。

　　因此，如何避免邻避设施而导致社会冲突和群体事件，我们就不得不考虑。但有一点很清楚，采用强制、压制不同意见的做法肯定不行;也不能要求民众以"小我"来服从"大我"。在传统的政治话语中，当个人利益与国家利益或集体利益发生矛盾和冲突时，总要求牺牲个人利益而成全国家利益，不这样做，就是思想境界不高的表现，就是落后分子。此种解决方式在今天已不灵。从而，在发生环境群体事件后，政府不能仅站在自己或项目方的角度去要求民众，片面强调其社会公益方面的正当性，把出现冲突的原因归咎于民众的自私心态，如此，无疑会把事情搞砸。

　　在当下民众权益高涨的时期，要从根本上减少邻避现象导致的环境群体事件，需要政府在进行项目决策时尊重民众的环境权，树立环境正义理念。政府的项目决策应建立合理且符合环境正义精神的决策模式，尊重所有人群的环境自主权和平等权，使各阶层尤其是利益相关方在政策制定中享有平等的参与权，消弭环境政策在程序上、地理上以及社会上的不公平，并给予受项目环境影响的民众合理而充分的赔偿及身心补救。

　　长期以来，我们的做法是，政府在规划会产生环境污染的项目时，过于注重"经济"(服务范围**)与"效率"(运行成本最小)原则，而忽略了邻避设施设置导致环境冲突的本质，忽略设施本身造成的环境非正义。这种决策模式与政府未能充分吸纳民意，引导公民参与，达到协商民主有直接的关联。因此，在关乎民众切实利益的地方经济发展和公共项目决策中，必须把利益博弈机制引入决策程序，推进公众特别是利益相关群体对决策的参与，不能把民众排斥在政府决策之外，成为一个被动的旁观者。民众参与的好处，在于形成集体意识，产生向心力并强化认同，它赋予政策和决策一种合法性，此后即使在项目建设中产生大的生态危害，政府也无须独自承担责任。

　　目前来说，环境决策的利益博弈与民众参与可藉由政府信息公开、民意调查、召开听证会以及其他协商式民主的机制，来提高民众的自愿性，促使政府、专家以及民众之间能够寻求政策的共识基础。

　　除了在决策中尊重民众环境权及听取民意外，还可从环境评价入手通过完善环评制度来解决迫在眉睫的政府公信力问题。当前我们对项目的环境评价基本是由政府的环评机构所垄断，很多时候，环评只是走过场，成为论证政府决策合理性的一个环节。环评在政府的决策中是不可缺少的，因为项目会产生生态安全与否，必须由具备专业知识的环评机构来评估。但公众之所以不相信环评，原因就在于，在目前的社会生态下，环评机构缺乏独立性，其结论易受政府的影响与左右。所以，需要大力发展身份相对独立的民间环评机构，当民众有异议时，政府或投资方可聘请中立的第三方环评机构来对项目进行环境影响评价。

　　但环评不能代替民众的选择，不论是官方还是民间的环评机构，它只是从专业的角度对项目的环境影响进行技术评估，不能也无法代替政治学意义上的从利益角度对环境影响所做的评价。所以，即便环评机构认真履行环评职能，确认某个项目对周边环境和老百姓的健康不会产生大的影响，民众尤其是利益攸关方也有权对项目投反对票。

　　总之，在邻避运动和环境群体事件越来越多的当下，为避免由此而产生的对社会的危害，以及对经济发展的阻碍，需要确立政府的中立角色，尊重公众的环境权益，开通协商性对话渠道，建构面向边缘群体的政治吸纳机制等。PX在当下中国的命运，最终取决于这些制度和机制的改进与完善程度。