政府综合财报制度改革呈现清晰路线图

　　编者按：时间表的最后一部分体现出一种相辅相成的理念，是系统性的制度设计，而并非单一就会计论会计。

　　权责发生制政府综合财务报告制度改革是一项庞大的系统工程，日前国务院下发的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(下称《改革方案》)不仅提出了政府综合财务报告制度改革的具体措施，而且提出了具体实施的时间表，即争取在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。

　　《改革方案》提出，建立起权责发生制政府综合财务报告制度的过程大致分为3个阶段，自2014年起每两年的具体任务都有着明确的规定。专家表示，这份时间表的设计正当其时，符合我国国情，并且具有相当强的可操作性。

　　紧密结合我国国情

　　从发达国家权责发生制政府综合财务报告改革的成功经验来看，基本上会有法律制度、政治、经济、社会4个方面的因素在影响着其进行。我国是成文法系的国家，以准则制度为导向，同时在组织架构上具有自上而下推动改革的特点。另外，我国的经济社会结构要比规模较小的国家复杂得多。这些特点意味着我国建立权责发生制的政府综合财务报告制度涉及面广，技术性、政策性、敏感性较强，需要逐步推进。

　　山东大学管理学院副教授路军伟表示，《改革方案》提出的时间表具有可操作性。具体来看，一方面，从时间跨度上说，时间表的提出反映了政府认识到权责发生制政府综合财务报告制度改革的长期性和渐进性;另一方面，改革并没有否定原来的预算会计体系，而是将原有的预算会计体系整体纳入到政府会计改革中，体现出了传承和创新。

　　财政部财政科学研究所副研究员王晨明在接受记者采访时表示，从法律和政治两个角度来看，在现有环境和条件下，政府综合财务报告制度的改革肯定需要从准则和制度入手，同时要做好基础性工作。这些也就是《改革方案》提出的路线图中，在2014年-2015年需要完成的主要工作内容。

　　“在基础工作中，开展政府资产负债清查核实工作尤其重要。《改革方案》特别强调了政府部门要从财政角度夯实资产负债信息的清查核实工作，这项工作完成的好坏程度将直接影响到编制政府综合财报会计数据的真实性和完整性。”王晨明说。

　　紧随其后的是在2016年-2017年的3项工作，王晨明表示，这3项工作的提出表明，权责发生制政府综合财务报告制度的建立开始进入了实质性操作的阶段，同时先行试点、积累经验，最终全面推进这种改革，其路径的选择与我国的国情相符。

　　记者发现，在整个时间表中，这3项工作所占篇幅最短，但是，在路军伟看来，这3项工作对于建立起权责发生制政府综合财务报告制度来说是至关重要的。

　　“2016年-2017年的工作实际上是要解决整个政府综合财务报告基本性的框架问题，如果这个环节能够做好，将整体框架搭建起来，再加上前面已有的准则、资产计量和信息化的基础，下一步编制政府综合财务报告就将更加顺利。”路军伟说。

　　全面推动政府会计改革

　　权责发生制政府综合财务报告制度的建立，实际上也是我国这一轮政府会计改革最重要的组成部分，而这在《改革方案》的时间表中也有体现，即最后一个部分2018年-2020年的7项具体工作。仔细观察不难发现，除了政府综合财务报告的编制工作之外，《改革方案》还提出“研究推行政府成本会计”、“建立健全政府财务报告分析应用体系”、“完善行政事业单位财务制度和会计制度、财政总预算会计制度”等与政府会计改革息息相关的其他工作。

　　王晨明表示，权责发生制政府综合财务报告制度的建立推动了政府会计改革，进而推动了相关领域的工作，提升了政府整体管理水平。

　　“时间表的最后一部分体现出了一种相辅相成的理念，是一种系统性的制度设计，而并非单一的就会计论会计。政府通过财务报告体系作为抓手，推动政府部门财务管理提升到一个更高的境界，进而实现管理上的精细化和科学化。”王晨明说。

　　路军伟更是道出了政府综合财报的现实意义，十八届三中全提出的建立“权责发生制政府综合财务报告”是和防范地方政府债务风险统筹考虑的，这凸显了权责发生制政府综合财务报告制度的建设更迫切的现实意义。但是《改革方案》没有完全局限于此，而是围绕建立健全政府财务报告体系，同时提出建立政府会计核算体系，建立健全政府财务报告审计和公开机制，以及建立健全政府财务报告分析应用体系，这表明该方案立足长远，拒绝了“应景式”的改革。

　　“时间表的最后一部分充分说明，《改革方案》中提出的理念是要将政府会计由原来管理上的工具，逐步转变为国家治理层面上的机制。会计原来是服务于管理的，尤其是服务于预算管理，而现在政府综合财务报告制度建立后，首先要向人大公开，还要经过审计，这说明政府会计已经不再仅仅是政府内部管理的工具，而是作为治理机制存在于政府财务工作中。这种理念上的转变实际上更加重要。”路军伟告诉记者。