财政部管理会计体系建设指导意见解读

　　人才是兴国之本、富民之基、发展之源。人才培养是管理会计4+1体系的关键，是该体系中发挥主观能动性的核心，是体现“坚持人才带动，整体推进”原则的重点所在。

　　一、加强管理会计人才队伍建设的重要性

　　(一)加强管理会计人才队伍建设是适应加强会计人才队伍建设的需要

　　当今时代，随着以经济为基础、科技为先导的综合国力竞争日趋激烈，人才资源已成为关系国家竞争力强弱的基础性、核心性、战略性资源。时代呼唤人才，发展需要人才。人才已成为各行各业发展的共同渴求，加强人才队伍建设，是将建设有中国特色社会主义事业不断推向前进，实现社会主义各项建设目标的必要保障。我国历来十分重视人才工作。党的十一届三中全会之后，中央确立了“尊重知识、尊重人才”的国策，使大批人才走上了经济建设的各个领域。2000年，中央经济工作会议首次提出，“要制定和实施人才战略”。2001年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》发布，专门一章提出“实施人才战略，壮大人才队伍”，首次将人才战略确立为国家战略，将其纳入经济社会发展的总体规划和布局之中，使之成为其中一个重要组成部分。2002年，面对中国加入WTO后的新形势，直面经济全球化和综合国力竞争，为保证建设有中国特色社会主义事业健康发展，中共中央、国务院制定下发了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》，首次提出了“实施人才强国战略”，对新时期中国人才队伍建设进行了总体谋划，明确了当前和今后一个时期中国人才队伍建设的指导方针、目标任务和主要政策措施，对此前提出的国家人才战略进行深化和系统展开。2003年12月，中共中央下发了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》，突出强调，实施人才强国战略是党和国家一项重大而紧迫的任务，并进一步明确了新世纪新阶段中国人才工作的重要意义、全面部署了人才工作的根本任务，制定了一系列有关方针政策。2007年，人才强国战略作为发展中国特色社会主义的三大基本战略之一，写进了中国共产党党章和党的十七大报告。2010年，《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》发布，对我国当前和未来一个时期内的人才发展做出了总体部署。党的十八大以来，习近平总书记就人才工作做出了一系列重要指示，强调我们比历史上任何时期都更加渴求人才，提出要树立强烈的人才意识，把人才工作抓好，让人才事业兴旺起来。人才强国战略的实施进入了全面推进的新阶段，各级各类人才积极奋进，将社会主义各项建设不断推向前进。

　　会计人才是国家人才体系的重要组成部分，是维护市场经济秩序、推动科学发展、促进社会和谐的重要力量，是会计建设事业的重要内容。长期以来，财政部高度重视会计人才培养工作，在党中央、国务院的正确**下，深入贯彻人才强国战略，扎实推进会计人才建设工作，取得了显著成绩。2010年，为落实人才强国战略，全面提升会计人才工作总体水平，促进经济社会又好又快发展，财政部制定发布了《会计行业中长期人才发展规划(2010-2020年)》，统筹推进会计人才队伍建设。截至目前，我国已有1660多万会计人员，总会计师超过20万人，培养会计领军人才1132人，为推动经济社会健康发展提供了重要的人才保障和智力支持。但是，我国虽然是一个会计人才大国，还不是会计人才强国。总体上看，会计人才培养偏重财务会计人才，高端会计人才相对不足，尤其是管理会计人才更为匮乏，无法满足经济社会发展对管理会计人才的大量需求。

　　针对这一现状，《指导意见》积极适应会计人才队伍建设需要，提出大力推进管理会计人才队伍建设，推动我国由会计人才大国迈向会计人才强国，促进经济社会蓬勃发展。

　　(二)加强管理会计人才队伍建设是适应单位加强管理会计工作的需要

　　随着我国扩大对外开放和实施“走出去”战略，我国企业必须与国外企业同台竞技，不仅面临来自市场、技术等方面的竞争和冲击，更面临管理战略和模式方面的挑战。同时，我国经济发展进入新常态，单位只有加快发展方式转变，充分挖掘管理潜力，才能实现自身持续发展。在此背景下，单位对管理会计人才的渴求程度日益迫切。引入或培养一批熟悉国际市场、成本管理、资本运作、预算管理、风险管控、战略规划，信息技术等，能够深入参与和支持单位决策制定的管理会计人才，源源不断地释放管理会计在提高内部管理水平，增强价值创造能力等方面的巨大潜力，积极应对国际国内环境挑战，抓住机遇，乘势而上，不断提升竞争能力，实现可持续发展，已成为单位的迫切现实需要和必然选择。不少单位已经在积极加强管理会计人才培养，如，2014年以来，总会计师素质提升工程培训课程中加大了管理会计知识内容，广大总会计师积极报名，踊跃参加，努力提升自身管理会计能力水平。

　　(三)加强管理会计人才队伍建设是适应管理会计发展的需要

　　全面推进管理会计体系建设，是推动会计工作转型升级的重点所在，那么加强管理会计人才队伍建设就是管理会计人才培养转型升级的重点所在。同时，在管理会计体系建设中，人才建设是关键，是其他各项建设的依托，理论体系、指引体系、信息系统、咨询服务发展等管理会计各项工作都需要由管理会计人才予以实施。

　　当前我国管理会计人才匮乏，难以有效支持单位管理高层的经营决策，难以为管理会计其他各项建设提供人才储备，难以将管理会计推广应用落到实处。长期以来，单位管理者对管理会计重视不足，会计人员的工作重点主要在财务会计方面，局限于记账、报账，不能较好地为单位提供决策参考。大部分科研院校的会计专业主要侧重于财务会计领域，管理会计课程体系和师资队伍建设尚未完善，管理会计人才培养力量比较薄弱。与了解到的美国具备一定规模的企业中90%的会计人员从事管理会计工作、75%的工作时间用于决策支持的情况还存在一定差距。

　　因此，《指导意见》将人才培养作为关键，就是要切实改变当前管理会计人才的局面，培养大批适应改革需要、能够勇挑改革重任的管理会计人才，将管理会计其他各项建设落到实处，带动管理会计整体发展，将管理会计应用推向纵深发展，为打造中国会计工作“升级版”储备人才资源。

　　二、推动建立管理会计人才能力框架，改革会计专业技术资格考试和注册会计师考试内容

　　(一)目前会计相关考试基本情况

　　人才能力框架是对要成为合格人才应具备什么能力、什么知识结构所做的系统梳理和科学概括。建立人才能力框架，是通过开展会计相关考试等方式，系统提升会计人才能力，并对人才进行水平测试和评价的基础。在国际上，市场经济发达国家早在20世纪60年代就开始了这方面的工作。从1967年美国注册会计师协会的“职业知识框架”，到2003年国际会计师联合会的“成为胜任的职业会计师”，再到美国管理会计师协会和英国皇家特许管理会计师公会的管理会计人才能力框架，世界上一些国家和地区，在涉及注册会计师、管理会计师、财务分析师、内部审计师等多个职业领域时，都对职业能力框架做了大量的研究和实施工作，为其进行相应的认证考试大纲设计、考查等级设定、考试教材编写、会员后续教育等人才培养工作，提供了基础。

　　在会计从业和职称领域，我国在对不同级次会计人员能力框架进行系统完善的基础上，构建了会计从业资格、初级、中级、高级会计专业技术资格等不同级次的会计人才评价制度。其中，会计从业资格被设定为从事会计工作的人员应当具备的知识、能力的起点标准，要求掌握必要的会计基础知识和基本财经法律法规，遵守会计职业道德，具有基本的会计电算化操作技能等;初级会计专业技术资格被设定为能够独立处理一般会计业务的能力水平，要求较为系统地掌握会计实务原理和专业知识，熟悉财务管理的基本原理以及基本的财经法律制度等，考试包括初级会计实务和经济法基础两门科目;中级会计专业技术资格被设定为能够独立负责并组织开展某一领域会计工作的能力水平，要求较为系统地掌握**的会计准则制度，熟悉并能正确执行有关会计等财经法律制度，熟悉财务管理理论和方法等，考试包括中级会计实务、经济法、财务管理三门科目。高级会计专业技术资格被设定为能够胜任大中型企业的总会计师或财务总监，能够独立**和组织开展本单位财务会计工作的能力水平，要求系统掌握经济、财务会计理论和专业知识，熟悉并能正确组织执行财经法律制度，具有较高的政策水平和丰富的财务会计工作经验等，考试包括战略制定、资金管理、成本管理、预算管理、业绩评价、内部控制、企业合并、金融工具等内容。在注册会计师领域，我国在对注册会计师能力框架进行系统研究的基础上，根据《中华人民共和国注册会计师法》构建了注册会计师考试制度，作为取得中国注册会计师执业资格的必备条件。注册会计师考试分为专业阶段考试和综合阶段考试。专业阶段考试主要测试专业知识能力，要求具备注册会计师执业所需的会计、审计、财务、税务、相关法律、组织和企业、信息技术以及其他相关知识，考试包括会计、审计、税法、经济法、财务成本管理、公司战略与风险管理六门科目。综合阶段主要测试考生是否具备在职业环境中运用专业知识，保持职业价值观、职业道德与态度，有效解决实务问题的能力，其中包括在国际环境下运用英语进行业务处理的能力，考试分成试卷一和试卷二，各50分，试卷一以鉴证业务为重点，内容涉及会计、审计和税法等专业领域，试卷二以管理咨询和业务分析为重点，内容涉及财务成本管理、公司战略与风险管理和经济法等专业领域。

　　(二)推动建立管理会计人才能力框架并改革相关考试内容

　　通过上述考试、测评等方式，我国对会计人员、注册会计师能力进行了较为有效的评价，培养和选拔了一大批专业人才。自1992年设立以来至2013年底，会计专业技术资格考试已培养初级会计师326万人，中级会计师146万人，高级会计师近12万人。自1991年正式创立到2014年6月30日，注册会计师全国统一考试已培养注册会计师超过20万人，其中，在会计师事务所执业的注册会计师达到98927人，约占总人数的49.45%。

　　但是，已有考试和人才能力框架中，财务会计内容相对较多，管理会计内容相对不足，没有通过考试把管理会计能力完整体现出来，没有把大批合格的管理会计人才培养出来，不能满足单位对管理会计人才的急切渴求，不能满足拓展管理会计咨询服务对管理会计咨询服务人才的大量需求，有必要对管理会计人才能力框架进行专门研究，为管理会计人才培养奠定科学基础，有必要健全和完善现行考试内容，提升会计人员综合素质。因此，《指导意见》明确要求推动建立管理会计人才能力框架，完善现行会计人才评价体系，推动改革会计专业技术资格考试和注册会计师考试内容，适当增加管理会计专业知识的比重，就是要从管理会计人才能力框架出发，系统研究合格的管理会计人才所需的能力和知识结构，为下一步管理会计人才培养提供方向指引，就是考虑到会计专业技术资格考试和注册会计师考试在我国已运行多年，相对比较成熟，因此选择改革现行考试这一更具操作性的现实路径和可行选择，以尽快达到培养一批管理会计人才的目的。

　　不同层级的会计人员对管理会计的需求有所不同。对于总会计师层面而言，更关注战略决策、全面预算、风险管理等内容;对于会计经理层面而言，更关注信息分析、成本管理、绩效评价等内容;对于一般会计人员而言，更关注管理会计工具方法的具体应用。这些不同的诉求应在各类会计考试中有所体现。初级会计资格考试侧重于成本核算、成本管理等;中级会计资格考试侧重于管理会计工具方法的应用;高级会计资格考试侧重于考核战略决策能力等管理会计综合应用能力;注册会计师考试侧重于为单位提供管理会计咨询服务所需能力的考查。初、中、高级会计资格考试和注册会计师考试全面布局，分层设计，有助于提高考生专业能力和会计管理工作胜任能力，培养能够为单位创造价值的合格会计人才。

　　三、将管理会计知识纳入相关工作

　　会计人员和注册会计师继续教育是为保持和提升专业素质、执业能力和职业道德水平等，对持有会计从业资格证书人员(会计人员)和注册会计师的继续教育，内容主要包括会计及审计理论、政策法规、业务知识、技能训练和职业道德等。经济业务的不断创新，要求会计人员和注册会计师不断更新知识和能力，继续教育是会计人员和注册会计师更新知识、加强学习的重要手段。管理会计重在实务应用，管理会计人员更需要在工作中不断充电，以积极主动地适应实务发展需要。因此，《指导意见》提出，将管理会计知识纳入会计人员和注册会计师继续教育，就是要保障其管理会计知识更新和能力提升，持续发挥会计在单位价值创造中的应有作用。

　　大中型企事业单位总会计师素质提升工程，是财政部为提升大中型企事业单位总会计师(含行使总会计师职责的财务总监)的能力素质，促进我国大中型企事业单位进一步提高现代化经营管理水平和国际竞争力，从2013年起对相关人员实施的一项大型培训工程。会计领军(后备)人才培养工程是财政部于2005年开始在全国范围内严格选拔、培养会计领军人才的一项重要工作，是《会计行业中长期人才发展规划(2010—2020年)》所列的会计人才队伍建设重大工程之一。总会计师是单位行政**成员，组织**本单位的财务管理、成本管理、预算管理、会计核算和会计监督等方面的工作，参与本单位重要经济问题的分析和决策;会计领军人才是高级会计人才中能够发挥**和辐射作用的高端会计人才。他们是管理会计工作在单位得以有效实施的中坚力量。《指导意见》要求，将管理会计知识纳入大中型企事业单位总会计师素质提升工程和会计领军(后备)人才培养体系，先急后缓，逐步推动管理会计人才能力框架的全面贯彻落实，力争在3-5年内，在全国培养出一批管理会计人才。

　　四、鼓励高校加强管理会计人才培养

　　目前我国会计人才培养模式主要包括学历教育、资格考试和在职培训三个层面。高校作为会计人才培养的重要力量，应当积极秉承教育为经济社会发展服务的宗旨，将教育活动与实践需求对接，适应单位对管理会计人才的迫切需要，加大管理会计人才培养力度。

　　当前，高校在管理会计人才培养方面做了一些工作，有一些积极尝试。如，中央财经大学在本科阶段即专门建立了管理会计系，每年招收学生50余人，通过专业培养、组织学生到实习基地参加实践教学等形式，目前已培养了管理会计专业的本科生200余人。上海财经大学等一批高校加强管理会计课程开发，将管理会计作为会计教学的重要内容，并在研究生阶段设置了管理会计研究方向，向学生传授管理会计知识，在一定程度上为单位提供了管理会计人才储备。但是，总体而言，目前我国高校中有的管理会计研究比较薄弱，已建立的在师资力量等方面也相对薄弱，掌握管理会计知识和技能的学生供给不足，无法满足单位对管理会计人才的大量需求，培养的管理会计学生距离合格的管理会计人才也还有一定差距。

　　因此，《指导意见》将鼓励高校加强管理会计人才培养，作为培养管理会计人才的重要组成部分。各相关高校应按照管理会计人才能力框架，为高校管理会计人才培养设定合理正确的培养目标与方向，设计能够真正培养管理会计人才的课程，并逐步加大管理会计课程的比重，推动形成管理会计课程体系;应探索和完善管理会计教学内容与教学方法，并通过外部引进、内部培养等多种方式，加强管理会计学术人才的培养，打造专业精湛、联系实际的管理会计师资队伍和研究团队。鼓励高校在研究生阶段设置管理会计方向，有条件的还可以在本阶段即开设管理会计专业，从而推动管理会计学科体系建设，更为系统地培养管理会计人才。鼓励高校与企业合作建立管理会计人才实践培训基地，为高校学生提供实践培训机会，使高校培养的管理会计学生更好地满足单位实际需要的同时，也为单位提供大量潜在管理会计人才，帮助单位提升管理会计工作水平，实现管理会计人才供需双赢。

　　五、探索管理会计人才培养的其他途径

　　《指导意见》提出，“探索管理会计人才培养的其他途径”，目的在于为未来管理会计人才培养拓展预留空间。在《指导意见》的起草、意见征询和相关调研过程中，社会各界对于当前是否应当建立我国的管理会计师考试认证制度，意见不一。多数意见认为，在国外，美、英等国通过推行注册管理会计师考试认证，培养了一批管理会计人才，为单位加强管理会计应用，提高价值创造力做出了重要贡献，得到业界的广泛认可，我国也应建立专门的管理会计专业组织，推行管理会计师考试认证制度，以更加系统地培养和选拔管理会计人才。也有意见提出，目前会计人员相对于其他专业人员而言考试负担已经较重，不建议单独设置管理会计师考试认证制度，仅在现有考试中增加管理会计相关内容即可。

　　我们对此进行了认真研究，认为目前是否建立我国的管理会计师考试，应当基于对未来和现实的综合考量。从长远来看，推行管理会计师考试值得研究探索，但是，考虑到国务院正在清理职业资格许可和认定，取消国务院部门设置的没有法律、法规或国务院决定作为依据的准入类职业资格，取消国务院部门和全国性行业协会、学会自行设置的水平评价类职业资格，确有必要保留的，经国务院人力资源社会保障部门批准后纳入国家统一规划管理，为提高稳妥性和可行性，《指导意见》既为未来发展留出空间，又充分考虑现实情况，从改革现行考试内容等入手，将管理会计与现有会计专业技术资格体系和注册会计会计师考试进行有序衔接，并提出探索管理会计人才培养的其他途径。

　　六、加强国际交流与合作

　　随着世界经济全球化的发展，各国之间的依存度不断提高，中国扩大对外开放、实施走出去战略，都需要深化国际交流与合作。立足国情，借鉴国际，是会计工作取得成功的一条宝贵经验。在管理会计领域，国际上一些市场经济发达国家在管理会计理论研究、标准建设、实践应用、人才培养等方面积累了一些好的经验和做法，也值得我们吸收借鉴。

　　因此，在管理会计体系建设中，相关各方不能“闭门造车”，而是应当以开放的胸襟和国际视野，积极拓展管理会计对外交流的平台和载体，广泛参与管理会计国际交流与合作。既要学习借鉴国际先进理念和方法，取长补短，为我所用，也要通过交流宣传中国管理会计发展，提升我国在世界管理会计界的话语权和影响力，采取引进来与走出去相结合的方式，大力推动管理会计人员、学术、实践经验、理念、工具方法、信息化应用、咨询服务模式等方面的全面交流与合作。

　　《指导意见》的发布，为管理会计人才培养带来了历史性的机遇。相关各方应当按照《指导意见》的要求，大力推进管理会计人才建设，并以管理会计人才建设为依托，推进管理会计各项事业的蓬勃发展，开创会计工作的新局面。