权责发生制政府综合财报将透视政府家底

　　此举意味着权责发生制政府综合财务报告制度改革正式拉开帷幕，也表明我国政府会计改革正在加快步伐。

　　2014年最后一天，国务院批转的财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》正式公布。

　　此举意味着权责发生制政府综合财务报告制度改革正式拉开帷幕，也表明我国政府会计改革正在加快步伐。

　　而今年1月1日，正是新《预算法》开始实施的时间。这绝不是时间的巧合。建立权责发生制政府综合财务报告制度在我国是一项酝酿已久的改革。十八届三中全会所作《决定》、新《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中，都明确提出要建立权责发生制的政府综合财务报告制度。上述《改革方案》护航新《预算法》实施以及深化财税体制改革的意味很浓。

　　公众越来越关注政府“账本”，加快权责发生制政府综合财务报告制度改革及政府会计改革的重要目的是要回应社会关切，促进建立全面规范、公开透明的预算制度，促进政府会计信息公开，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　摸清政府“家底”，资产、债务、行政成本一个都不能少。但这些信息在传统的政府决算报告中是难以完全透视的。上述《改革方案》对以前的政府会计核算体系和政府决算报告进行改革完善，要求力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。

　　也就是说，通过上述改革，2020年前，各级政府都要以新的政府会计核算体系、新的权责发生制政府综合财务报告形式，向社会公开完整的政府“家底”，比如各机关事业单位的固定资产有多少、债务规模多大、政府日常运行成本如何、各种公共基础设施价值多少及折旧了几成等信息都将在新的报告中一览无余。

　　从《改革方案》中可以看出，政府会计准则体系的建设是整个改革方案的基础，而政府财务报告体系的建立健全则是整个《改革方案》的关键，二者缺一不可、互为补充。在具体实施方面，这两条实现路径也清晰可见。在政府会计准则体系方面，从政府会计基本准则到具体准则及其应用指南，建设步伐稳步推进，逐步实施。在政府财务报告的编报方面，从编报政府部门财务报告、编报政府综合财务报告到审计、公开和分析应用政府综合财务报告，前后呼应，互为支持。

　　政府会计改革是建立权责发生制政府综合财务报告制度的基础。此次《改革方案》明确指出，必须对我国政府会计进行改革，建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。

　　改革现有的政府会计体系，必须按照编制权责发生制政府综合财务报告的要求，在继续完善预算会计功能的同时着重扩展政府财务会计的功能，整合和规范财政总预算、行政单位、事业单位等不同会计系统的核算内容与方法。同时，要加快建立一个适应政府综合财务报告要求的新会计规范体系，而政府会计准则体系就是其中的主体部分。

　　此次《改革方案》中，把政府会计准则委员会的建立和政府会计准则的制定工作排在改革时间表的前列，就是充分考虑到了政府会计改革的基础作用。

　　随着此次《改革方案》的出炉，业内非常关注权责发生制政府综合财务报告的最终面貌如何及其与以往的政府决算报告有何不同。尤其是，未来的政府资产负债表能否像企业资产负债表一样，有助于相关方掌握“家底”、预判风险等。

　　权责发生制政府综合财务报告是以权责发生制为基础，以政府财务信息为主要内容，以财务报表及相关文字说明为主要形式，全面反映政府整体财务状况、运行结果和受托责任履行情况的综合性年度报告。政府决算报告是综合反映政府预算收支的年度执行结果的报告。

　　两者的很大不同在于采用的会计基础不同。政府决算报告是基于收付实现制基础的，即按照货币收支的发生作为收入和支出确认与记录的依据。而政府财务报告中的财务报表是基于权责发生制基础的，即按照取得收款权利和发生付款责任作为收入和费用确认和记录的依据。权责发生制是企业尤其是上市公司广为采用的会计基础，非常有利于综合反映财务状况。

　　《改革方案》指出，以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会发展，仅实行决算报告制度，无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。

　　在收付实现制下，政府的债务确认为收入，在资产负债表中不作为负债列示，比如地方政府的债务以各种形式存在，却无法得到客观反映;政府的支出仅为现金支出，与其当期发生的业务活动不直接对应，不能合理反映政府的运行成本，无法进行合理的绩效考评，比如高速公路基础设施投入全额列为当期支出，导致成本无法合理确认;政府的投资全部列为支出，在资产负债表中不作为资产列示，也无法合理反映对未来业务活动的支撑能力，比如政府对国有企业的投资全额列为当期支出，无法合理反映政府投资的效益。

　　反观权责发生制的政府综合财务报告，则是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式，也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径，有利于满足社会各界对于政府财务信息的需求。

　　例如，权责发生制的政府综合财务报告可以提供政府公共资产的累积存量及固定资产的折旧状况，从而有利于促进公共资产的优化配置和防范国有资产流失;可以提供比较全面、准确的政府负债和债务信息，并可以进行资产与负债的对比分析，为科学合理地分析政府偿债能力、债务风险以及建立中长期财政规划提供有效的信息基础;可以实现对政府运营完全成本的核算和报告，比如对政府运行中使用的固定资产，可以核算和报告其每年度的耗费价值，从而使政府运行成本的信息更加真实可靠。

　　随着新《预算法》的落地和财税体制改革的深化，建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度的任务愈显迫切。

　　上述《改革方案》还提出了详细周全的配套改革措施。比如建立健全政府财务报告编制的内部控制体系，并积极开展政府财务报告审计，倡导利用综合财务报告对政府进行财务分析，并用于对政府的信用评级，进一步健全政府财务制度，优化政府的财政管理信息系统。为保障改革目标的实现，该《改革方案》还细分了三个阶段的实施步骤，明确了每个阶段的工作任务。